تغییر کاربری اراضی و ساخت‌وساز غیرقانونی چگونه اتفاق می‌افتد؟

طرح موضوع

ساخت و ساز و تغییر کاربری غیرمجاز در طول پنجاه سال اخیر همیشه در ایران وجود داشته اما در طول یک دهه‌ی اخیر به یک بحران تمام عیار تبدیل شده است. ساخت و سازها و تغییر کاربری غیرمجاز زمین بیش از همه به زمین‌های کشاورزی آسیب زده است.

مدیرکل دفتر نظام‌های بهره‌برداری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران با استناد به نتایج دو سرشماری عمومی کشاورزی سال 1382 و 1393 گفته است: « مساحت اراضی کشاورزی از سال 82 تاکنون(1393) یک میلیون و 200 هزار هکتار کاهش پیدا کرده و از چرخه تولید خارج شده است.

بر اساس نتایج سرشماری سال 82 مساحت اراضی زیر کشت 17 میلیون و 600 هزار هکتار بود اما این میزان در سرشماری کشاورزی سال گذشته به 16 میلیون و 400 هزار هکتار کاهش پیدا کرده است. »_{(www.ghatreh.com}).

دست‌اندازی خارج از قانون و ضوابط و معیارهای برنامه‌ریزی فضایی به منابع طبیعی و ارزشمند کشور تنها به حوزه‌ی ساخت و ساز و تغییرکاربری غیرمجاز محدود نشده بلکه اکنون اصطلاح زمین‌خواری، کوه‌خواری، دریاخواری و کویرخواری نیز به این مفهوم اضافه شده و از متون برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای به صفحات روزنامه‌ها و رسانه‌های دیداری و شنیداری کشیده شده است.

تمام این تحولات در قلمروهای مدیریت فضا اتفاق افتاده است که تاکنون در متون برنامه‌ریزی ایران مورد  بررسی دقیق نبوده است. دست کم به صورت کامل و در ارتباط با قوانین ناظر بر مدیریت در این قلمروها پژوهشی دقیق انجام نشده است.

 

یافته‌ها نشان می‌دهد که در ایران، سه قلمرو مدیریتی فضا وجود دارد که وظیفه‌ی اصلی در آن مدیریت و ساماندهی ساخت و سازها و تغییر کاربری زمین و مدیریت فضاست. در هر کدام از این قلمروها هم نهادهای مسئولی وجود دارند که برای ساخت و ساز و تغییر کاربری مجوز صادر می‌کنند و هم نهاهایی که موظفند نظارت کنند تا قانون برای صیانت از منابع ارزشمند طبیعی و مدیریت فضا در مداخلات کالبدی رعایت شود.

با وجود همه‌ی این تمهیدات، آهنگ تخریب منابع و تعرض به قوانین در ابعاد گسترده روی داده است. این مقاله می‌کوشد برای نخستین بار با بررسی تمام قوانین و آیین نامه‌های مرتبط با مدیریت فضا و ساخت و ساز و تغییر کاربری زمین در قلمروهای مدیریتی و بررسی‌های میدانی نشان دهد که قلمروهای مدیریتی  فضا در ایران چگونه سامان یافته و در این پهنه‌ها وظایف هر کدام از سازمان‌های بخشی و فرابخشی چیست؟

قلمروهای مدیریتی فضا چه پهنه‌هایی را در بر می‌گیرد و هر کدام چه سهمی از مساحت و جمعیت کشور را به خود اختصاص داده است؟ نظارت و کنترل ساخت و ساز و مدیریت نظام کاربری‌ها در این قلمروها تحت فرمان چه نهادهایی قرار دارد؟ چرا ساخت و ساز و تغییر کاربری  غیرمجاز زمین در سال‌های اخیر به مرحله‌ی بحرانی رسیده است؟

صرفنظر از نقض مکرر قانون توسط مجریان)که به ساختارهای حقوقی و حقیقی مرتبط است(، قوانین چه درزها و شکاف‌هایی در اختیار متخلفان قرار داده است؟ چه تمهیداتی می‌توان اندیشید تا فرایند ساخت و سازها و تغییر کاربری غیر مجاز کاهش یافته و تحت کنترل قرار گیرد؟

 

  تغییر کاربری زمین چیست و به طور کلی چرا اتفاق می‌افتد؟

کاربری زمین Land use)) در واقع استفاده از زمین برای فعالیت‌های گوناگون تعریف شده است. زمین مخرج مشترک تمام اشکال فعالیت انسان بر روی این کره‌ی خاکی است. پیداست افزایش شمار جمعیت بر روی کره‌ی زمین و بالا رفتن سطح زندگی و تنوع و رشد فعالیت‌های انسان ، تقاضا برای استفاده از زمین علاوه بر کاربری آن در بخش کشاورزی، برای فعالیت‌های صنعتی، توسعه شهری و بخش‌های گوناگون خدمات در درون و بیرون شهرها نیز کاربرد روزافزون پیدا کرده و بر سر آن رقابت بیشتری در گرفته است.

در همه جای جهان اکنون بین این گروه‌های گوناگون فعالیت انسانی بر سر تصاحب بهترین زمین‌ها، رقابت شدیدی وجود دارد. بهترین زمین‌ها به دلایل گوناگون در پیرامون تمرکزهای فعالیت انسانی و در جاهایی است که فضا از طریق زیرساخت ها تجهیز شده است.

بدین ترتیب توانایی رقابت بین گونه‌های مختلف کاربری زمین در همین فضاهاست که محرک اصلی تغییر کاربری زمین محسوب می‌شود. منظور از توانایی عبارت از بهره‌وری بالاتر زمین در هرکدام از کاربری‌های گوناگون در بازار رقابت است .اما پرسش ناگزیر این است که چرا این رقابت یک پدیده‌ی جهانی ست و در همه جای جهان دست کم از منظر تقاضا پدیده‌ی معمول و رایجی شده است؟ و چرا در همه جای جهان زمین جهت باقی ماندن در کاربری برای بخش کشاورزی و فعالیت‌های وابسته در رقابت با دیگر کاربری‌ها به آسانی عرصه‌ی رقابت را به رقبای خود واگذار می‌کند؟

 

در دنیای کنونی رقابت بر سر زمین برای استفاده در فعالیت‌های گوناگون با نهاد بازار و روابط سرمایه‌داری پیوند وثیقی پیدا کرده است. زیرا با توجه به تعمیق روابط سرمایه‌داری و تسری آن در همه جای جهان، زمین  نیز مثل هر چیز دیگری در این کره‌ی خاکی به کالا تبدیل شده و اهمیت آن به لحاظ ارزش افزوده‌ای که می‌تواند در مبادله‌ی بازار تولید کند، تعیین می‌شود.

چنان که می‌دانیم در بازار هر کالایی باید بتواند بیشترین سود را برای مالک آن به ارمغان بیاورد. در یک روابط سرمایه‌داری و بازاری ،سودمندی هر فعالیتی در بازار است که به آن ارزش و اعتبار می‌بخشد. به عبارت دیگر هنگامی که زمین به کالا تبدیل می‌شود، با توجه به همه‌ی عناصر تعیین کننده‌ی سودمندی سرمایه‌گذاری‌ها، نقش یکی از عوامل تولید یعنی زمین و به ویژه موقعیت مکانی آن همراه با سطح تجهیز یافتگیش برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف می‌تواند ارزش زمین را برای فعالیت‌های گوناگون تعیین کند.

به عنوان مثال یک هکتار زمین کشاورزی در نزدیکی یک شهر بزرگ و یا در کنار یک بزرگراه بین شهری، دیگر قادر نیست در رقابت با دیگر فعالیت‌های رقیب در آن پهنه مثل صنعت ، فعالیت‌های خدماتی و توسعه شهری برای صاحب آن در اختصاص زمین به کاربری کشاورزی سودآورتر باشد.

این قاعده در تمام جهان با تفاوت‌های اندکی حاکم است و در واقع این قاعده‌ای جهانی در مبادله‌ی بازار و روابط سرمایه‌داری است که به این رقابت تحمیل شده و می‌شود. بنایراین پیداست که زمین در اشکال گوناگون مورد استفاده‌ی آن برای سودمندی در بازار، رقابتی را دامن زده است.

 

در اقتصاد صنعتی شده‌ی امروز جهان می‌توان گفت که کم بهره‌ورترین حوزه‌ی سرمایه‌گذاری روی زمین در همه جای جهان) البته با در نظر داشتن سطح تجهیز یافتگیش از طریق زیرساخت‌ها(، استفاده‌ی آن در فعالیت‌های بخش کشاورزی است.

از این رو آشکار است که اگر کاربری زمین تحت فرمان بازار باشد) که با توجه به تعمیم روابط بازاری در جهان هم اکنون چنین است(، این رقابت به ضرر زمین‌های کشاورزی تمام خواهد شد و دیری نخواهد گذشت که فعالیت‌های صنعتی، خدماتی و توسعه شهری و سکونتی، گوی تصرف و اشغال بهترین زمین‌های بخش کشاورزی را که در ایران به دلیل واحه‌ای بودن اکثر شهرها و تمرکزهای جمعیتی، در پیرامون شهرها واقع شده‌اند، دستخوش تخریب خواهد کرد.

پیداست تا جایی که بازار تقاضا وجود داشته باشد، زمین کشاورزی به سنگ و ساروج تبدیل شده و برای همیشه از بازگشت به استفاده‌ی اصلی آن در بخش کشاورزی باز خواهد ماند. از این رو با توجه به ضعف سودآوری زمین در بخش کشاورزی در رقابت با دیگر کاربری‌ها و اهمیت حیاتی زمین‌های کشاورزی نه فقط در تولید خوراک بلکه پایدار کردن زیست بوم‌ها و چشم‌اندازهای چشم‌نواز به ویژه در محیط خشک و نیمه خشک ایران، در تمام جهان با استفاده از اقتدار قانون و حاکمیت، تجاوز به زمین کشاورزی سد شده است.

حتی در کشورهایی که اقتصاد به طور کامل تحت فرمان بازار قرار دارد نیز، کاربری زمین به صورت آزاد به فرمان قاعده‌ی بازار نیست که در آن تعیین کننده‌ی نوع کاربری تنها به سودمندی زمین در بازار واگذار شده باشد. بنابراین حفاظت از زمین کشاورزی، جنگل و منابع طبیعی و جلوگیری از تغییر و تخریب خاک کشاورزی امری است که حق عمومی محسوب می‌شود و نمی‌توان آن را به قاعده‌ی سودمندی بازار سپرد. به ویژه حفاظت از خاک کشاورزی به دلیل کمیابی شدید آن در ایران از اهمیت خاص برخوردار است.

 

ارزش خاک و زمین کشاورزی در ایران

چرا خاک و زمین کشاورزی به طور کلی و خاک کشاورزی در ایران به طور خاص اهمیت زیاد دارد؟ در پاسخ به بخش نخست پرسش، اهمیت موضوع نگفته پیداست. در هر زمین مورد استفاده‌ی کشاورزی عنصری نهفته است که به آن خاک قابل رویش برای گیاه می‌گویند. گیاه یعنی نقطه‌ی عزیمت برای تثبیت انرژی خورشید بر روی کره‌ی زمین از طریق فنآوری تعبیه شده در طبیعت گیاه یعنی فتوسنتز حاصل می‌شود که تا کنون بدیلی برای این فنآوری توسط انسان و دانش وسیعش در بیولوژی به صورت مصنوعی عرضه نشده است.

در خاک است که هر رویشی از گیاه فرصت پیدا می کند تا فرایند رشد خود را از طریق عمل فتوسنتز به انجام برساند و غذا و انرژی نه فقط برای انسان بلکه تمام موجودات زنده‌ی جانوری تامین کند .

 

خاک محصول درازمدت فرایندهای بسیار بطئی ست که در علوم زمین به آن « هوازدگی» می‌گویند و آن عملی است که طی آن فرایندهای فیزیکی)گرم و سرد شدن سنگ مادر در تغییرات دمایی(، شیمایی)تاثیر آب و رطوبت بر انحلال سنگ( و سرانجام فرایند بیولوژیکی یعنی تاثیر موجودات زنده در خرد کردن سنگ، فرایندهایی بسیار پیچیده ی پیدایش خاک هستند که نه فقط به عمر آدمی قد نمی‌دهد بلکه پیدایش هر چند سانتیمتر ضخامت آن روی زمین به صدها سال وقت نیاز دارد. از این رو پهنه‌های خاک روی زمین  به اصطلاح کره ی خاکی چندان هم فراوان نیست.

به ویژه هنگامی که توجه خود را به خصیصه‌ی گستردگی و پیوستگی آن در سطح زمین معطوف کنیم، خواهیم دید که پهنه‌های خاک روی کره‌ی به اصطلاح خاکی به ویژه در نواحی خشک و نیمه خشکی چون ایران، بسیار گسیخته و کمیاب است.

این کمیایی خاک! در ایران، صرفنظر از دو استان گیلان و مازندران که هر سه فرایند فیزیکی، شیمایی و زیستی در آن به سبب ویژگی‌های اقلیمی و جغرافیایی به خوبی دست اندر کار بوده و در نتیجه پهنه‌های خاک پیوسته و بسیار مرغوب در جلگه‌های کم شیب و حتی در نواحی پرشیب(برای رویش جنگل و مرتع) بوجود آورده، در بقیه‌ی نواحی فلات ایران، ما با پهنه‌های خاک بسیار پراکنده و در واقع به صورت لکه‌های کوچک و دور از هم روبرو هستیم که در پیدایش سکونتگاه‌های روستایی واحه‌ای و حتی سکونتگاه‌های شهری واحه‌ای جلوه‌هایی از آن را به آشکار توسط هر بیننده‌ای که در این محیط‌ها مسافرت می‌کند قابل رویت است.

 

تاکنون در مورد کمبود آب در فلات ایران بسیار سخن گفته شده است لیکن به نظر می‌رسد  اهمیت کمبود پهنه‌های خاک حاصلخیز در فلات ایران دست کمی از کمبود آب ندارد. پهنه بندی‌های اقلیمی نشان می‌دهد که نیمی از مساحت ایران در زیر همبارش 200 میلی‌متر در سال واقع شده است.

در این محدوده‌ی وسیع، خاک به دلیل فقدان فرایند مناسب هوازدگی شیمایی یعنی اصلی ترین عامل تشکیل خاک مناسب کشت، بسیار محدود و کمیاب است. در نتیجه در بخش بزرگی از کشور ایران)به جز گیلان و مازندران(، خاک تنها در پهنه‌هایی از سطوح هموار و قابل سکونت بوجود آمده که رودخانه‌های نادر دائمی و فصلی و جریان‌های سطحی از نواحی کوهستانی دور یا نزدیک به درون دشت‌های هموار سرازیر شده و با خود در حاشیه‌ی این دره‌ها، رودخانه‌ها و خشکرودها و دشت‌های پایکوهی، رسوباتی آبرفتی برای حیات و رویش گیاه و از جمله فعالیت کشاورزی، بسترهای موضعی و واحه‌ای برای انسان فراهم کرده است.

به باور نگارنده همین ارزشمند بودن خاک کشاورزی بوده که انسان ساکن در فلات ایران دست به ابتکار حفر کاریز و قنات زده است. زیرا پهنه‌های خاک چنان کمیاب و ارزشمند بوده که که انسان ساکن در این پهنه از کیلومترها دورتر برای سکونت در نزدیکی آن، مناسب دیده تا با تقبل چنین هزینه‌ای گزاف با حفر قنات، آب را برای سکونت و فعالیت بر روی آن فراهم کند.

 

پیداست اگر خاک مناسب کشاورزی کمیاب نبود، نیازی به چنین زحمت جانفرسا و پر هزینه‌ای نبود. چنان که مثلا در نواحی جلگه‌ای گیلان و مازندران چنین ضرورتی پیدا نشد. از این رو ایران با توجه به پهنه‌های کوچک و پراکنده خاک به ویژه در توزیع آبادی‌ها با سکونت بسیار پراکنده و با ویژگی غالب سکونتگاه‌های بسیار کوچک و  دوراز هم روبرو است.

برای مثال سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1390 نشان می‌دهد که از کل آباد‌ی‌های دارای سکنه در ایران که در این سال شمار آن‌ها 61748  آبادی ثبت شده، تعداد 27716 آبادی یعنی 45.1 درصد کل آبادی‌های ایران، دارای جمعیتی کمتر از 100 نفر بوده است².

بی تردید یکی از مهم‌ترین عامل این ویژگی از جغرافیای سکونت، فقدان پهنه‌های خاک گسترده و پیوسته و پراکندگی و گسیختگی زیاد و کوچک بودن لکه‌های خاک مناسب کشت در سطح کشور است که قادر به تامین منابع لازم برای اندازه های بزر‌گ‌تری از سکونتگاه نیستند.

چنان که می‌دانیم بر طبق آخرین سرشماری عمومی کشاورزی که در سال 1382 انجام شده در ایران فقط 17 میلیون هکتار زمین کشاورزی شامل دیم و آبی « اعم از زیر کشت و آیش» وجود دارد.

این میزان از زمین کشاورزی سهمی معادل حدود 10 درصد کل مساحت کشور است در حالیکه همین شاخص برای کشور فرانسه حدود 60 درصد است¹. نتیجه آن که حفاظت از خاک کشاورزی برای به ویژه ایرانی که با چنین کمیابی خاک روبروست، بسیار پر اهمیت است و همه‌ی تمهیدات لازم قانونی باید انجام شود تا از تبدیل آن به ساخت و سازهایی پراکنده و بی برنامه که خاک را با سنگ و ساروج پوشانده و بازگشت آن را به کاربری اصلی یعنی کشت و کشاورزی و جنگل برای همیشه منتفی می کند، جلوگیری کرد.

 

قلمروهای مدیریت فضا در ایران برای ساخت و ساز وکاربری زمین

فضای جغرافیایی هر کشور با توجه به ویژگی های تقسیمات کشوری و ساختار حقوقی و حقیقی آن به قلمروهایی برای مدیریت فضا تقسیم می‌شود .این قلمروها اهمیت مهمی در مدیریت  خردمندانه‌ی فضا دارند. برای پی گرفتن هدف اصلی این نوشته لازم است نخست به این پرسش مهم پاسخ داده شود که در ایران این قلمروها برای مدیریت فضا و به طور مشخص ساخت و ساز و کاربری زمین کدامند؟

برای ساده کردن فهم مطلب ناگزیریم قلمروهای مدیریت فضا در ایران را به سه قلمرو مدیریتی یعنی همان گونه که در عمل سامان یافته تقسیم کنیم:

                                                        

1. در برخی از استان‌ها که در نواحی خشک و کویری‌تر قرار گرفته‌اند، این میزان به نزدیک 60 درصد آبادی‌ها هم می‌رسد. از جمله در استان سیستان و بلوچستان، در همین سال 58 درصد آبادی‌ها دارای سکنه جمعیتی کمتر از 100 نفر داشته‌اند.

 

2. ناصر عظیمی، کاربری زمین در برنامه‌ریزی منطقه‌ای، نشر ژرف1390ص 50

 

1.  قلمرو اول^[1]« محدوده ی روستا»؛

  قلمرو اول  مدیریت فضا محدوده ای است که در طرح هادی روستایی « محدوده ی روستا» نامیده می‌شود و در ماده – 3  « قانون تعریف محدوده و حریم شهر، شهرک، روستا و  نحوه تعیین آن» که در سال 1384 به تصویب رسید، چنین تعریف شده است:

«  محدودۀ روستا عبارت است از محدودهای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستائی که با رعایت مصوبات طرح‌های بالا دست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می‌رسد. دهیاری‌ها کنترل و نظارت بر احداث هر گونه ساخت و ساز در داخل محدوده را عهده‌دار خواهند بود.

تبصره 1 : روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد»«تاکید از ماست».

بنابراین محدوده‌ی روستا توسط طرح هادی روستایی و زیر نظر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تعریف و تعیین می‌شود و دهیاری روستا ،مدیریت کنترل و نظارت بر ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین را طبق نقشه‌های مصوب طرح هادی در آن محدوده به عهده دارد.

 

لازم است به تاکید گفته شود که این محدوده شامل تمام محدوده‌ی حقوقی و ثبتی پهنه‌ی روستا که شامل بافت کالبدی و زمین‌های کشاورزی متعلق به روستا ست نمی‌شود بلکه تقریباً بخش کالبدی و بافت ساخته شده‌ی روستا و آن بخشی که در طرح هادی برای توسعه ی آتی روستا در نظر گفته شده را به خود اختصاص می‌دهد.

به عبارت دیگر فرض بر این است که پهنه‌ای که تا افق طرح می‌تواند پاسخگوی توسعه‌ی کالبدی روستا اعم از بخش مسکونی و تجاری، صنعتی و خدماتی باشد به عنوان « محدوده یا بافت روستا »تعیین می‌شود. در خارج از این محدوده به طور معمول زمین‌های کشاورزی متعلق به روستا قرار می‌گیرد که دیگر از نظر قانون ساخت و ساز آن تحت نظارت و کنترل مستقیم دهیار قرار ندارد بلکه در حوزه‌ی مدیریتی دیگری که ما آن را در این نوشته « قلمرو سوم مدیریتی» نامیده‌ایم، واقع شده است.

هر چند که در آن پهنه نیز دهیار در همکاری با بخشداری و فرمانداری به عنوان ناظر ساخت و ساز، وظیفه‌ی نظارتی آن منتفی نیست ولی وظیفه‌ی اجرایی برساخت و ساز ندارد. بنابراین چنان که گفته شد مسئول نظارت و اجرای طرح هادی و ساخت و ساز که در آن نقشه‌ی کاربری زمین در سطح محدوده ی روستا با ارائه یک نقشه‌ی کاربری زمین تعیین شده، دهیار روستاست.

 

تمام روستاهای ایران دارای طرح هادی نیستند و تمام روستاهای ایران همچنین شورای اسلامی و دهیار ندارند. به ویژه برای روستاهای دارای 20 خانوار وکمتر اصولاً طرح هادی تهیه نمی‌شود که طبق آمار سرشماری 1390 بیش از 45 درصد از کل روستاهای ایران را به خود اختصاص داده‌اند.

طبق برآورد نگارنده مساحت بافت کالبدی کل روستاهای ایران محدوده‌ای حدود 5/.  درصد از کل مساحت کشور را در بر گرفته و طبق آمار سال 1390  شمار جمعیت آن حدود 22 میلیون نفر بوده است که در واقع 29 درصد کل جمعیت کشور را در خود جای داده بود.

پیداست با توجه به این که همه‌ی روستاها دارای طرح هادی نیستند، بنابراین باید گفت که محدوده‌ی قلمرو مدیریتی اول در ایران شامل تمام روستاهای کشور نیست. طبق برآورد نگارنده در محدوده‌ی روستاهای طرح هادی حدود 16 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند و مساحت بافت آن نیز حدود  5/. درصد کل مساحت کشور است.

 

2 .  قلمرو دوم( محدوده و حریم شهر)؛

«محدوده و حریم شهر» در « طرح جامع شهر» تهیه و به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و یا شورای برنامه‌ریزی استان می رسد. در قانون تعریف محدود و حریم شهر، قلمرو دوم مدیریتی در ماده – 1 و ماده – 2 این قانون چنین تعریف شده است:

« ماده 1 : محدودۀ شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجرا می‌باشد.

شهرداری‌ها علاوه بر اجرای طرح‌های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند.

ماده – 2: حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهرکه نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل‌ها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌های جامع و هادی امکانپذیر خواهد بود.

نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب درداخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرکهای صنعتی )که در هر حال از محدوده قانونی و حریم شهرها و قانون شهرداری‌ها مستثنی می‌باشند ( به عهدۀ شهرداری مربوط می‌باشد. هر‌گونه ساخت و ساز غیرمجاز در این حریم تخلف محسوب و با متخلفین طبق مقررات رفتار خواهد شد»(تاکید از ماست).

 

در محدوده‌ی شهرهای ایران مطابق آمار سرشماری سال 1390 تعداد 6/53 میلیون نفر جمعیت ساکن بوده‌اند که بیش از 71 درصد کل جمعیت کشور در همین سال است. مساحت این محدوده طبق برآورد نگارنده حدود یک درصد کل مساحت کشور است⁰. اگر حریم شهرها نیز بدان افزوده شود مجموعاً حدود 3 درصد کل مساحت کشور در محدوده و حریم شهر جای می‌گیرد.

بدین ترتیب قلمرو مدیریتی دوم یعنی محدوده و حریم شهرها در مجموع حدود 3 درصد مساحت کشور و بنا به برآورد نگارنده با توجه به 10 درصد جمعیت روستایی ساکن در حریم شهرها در مجموع در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد کل جمعیت کشور ساکن هستند(به این نکته باز خواهیم گشت).

3 .  قلمرو سوم( پهنه ی بین حریم شهر و محدوده ی روستا)،

تعیین این محدوده از قلمرو فضایی را بر خلاف دو قلمرو دیگر هیچ قانونی به طور مشخص تحدید و یا تعیین نکرده است. اما با تدوین آیین‌نامه اجرایی ماده – 8 قانون تغییر وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهر‌سازی در سال 1355 تحت عنوان« آئین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدودۀ قانونی و حریم شهرها»، این قلمرو مدیریتی به طور ضمنی و غیرمستقیم تعیین شد. در آیین‌نامه‌ی فوق به طور ضمنی فرض بر این بود که یک قلمرو فضایی

                                                        

4. ⁴. این برآورد از مساحی محدوده‌ی ساخته شده‌ی شهرها در چند طرح کالبدی منطقه‌ای توسط نگارنده به دست آمده است و بنابراین کاملًاً حدودی بوده و صرفاً برای به دست دادن حد و حدود مساحت و جمعیت این قلمروها ارائه شده است.

به نام محدودۀ قانونی وحریم شهر موجود است و بقیه‌ی کشور نیز خارج از آن به قلمرو مدیریتی دیگری از نظر ساخت و ساز و تغییر کاربری تعلق دارد.

از این رو این قلمرو، محدوده‌ی بزرگ‌تری ازقلمرو امروزی آن محسوب می‎شد. چرا که شامل تمام پهنه‌ی کشور به جز محدوده‌ی شهر و حریم آن می‌شد. در واقع بر اساس این آیین‌نامه در ایران دو قلمرو مدیریت فضا وجود داشت.

 

اما تهیه طرح هادی روستایی و به ویژه با تصویب قانون محدوده و حریم شهر و روستا در سال 1384، محدوده‌ی روستا در طرح هادی به صورت یک قلمرو مدیریتی مستقل درآمد. برای همین بود که در تدوین مجدد آیین‌نامه‌ی فوق در سال 1391 این آیین نامه با نام جدید« آیین‌نامۀ استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدودۀ روستا» نامیده شد. چرا که یک قلمرو مدیریتی مستقل دیگر که ما آن را قلمرو اول مدیریتی نامیده‌ایم  در این زمان وجود داشت.

در هر حال این قلمرو مدیریتی بین حریم شهر و محدوده‌ی روستا در طرح هادی واقع شده و قلمرویی است که بیشترین وسعت کشور را به خود اختصاص داده و تقریباً حدود 5/96 درصد مساحت کشور را در بر می‌گیرد و در آن مدیریت فضا به دستگاه‌های اجرایی و مدیریتی متعددی واگذار شده است.

با وجود وسعت زیاد این محدود، تراکم جمعیت در آن بسیار اندک و کل جمعیت آن به تقریب کمتر از 3 درصد است. به عبارت دیگر محدوده‌ی روستاهای دارای طرح هادی روستایی که تقریباً اکنون اکثر جمعیت روستاهای بزرگتر از 100 نفر جمعیت را در بر می‌گیرد، حدود 16 درصد و در محدوده و حریم شهرها حدود 81 درصد و در قلمرو بین محدوده و حریم شهر و محدوده‌ی روستا، حدود 3 درصد جمعیت کشور ساکن هستند. شکل 1 به طور شماتیک این محدوده‌های سه‌گانه‌ی مدیریت فضا در ایران را نمایانده است. 

           

                   شکل 1 . نمایش شماتیک قلمروهای سه گانه ی مدیریت فضا در ایران

 ساخت و ساز و تغییرات کاربری زمین در قلمروهای مدیریتیِ سه گانه

اکنون با معرفی قلمروهای سه گانه‌ی مدیریت فضا در ایران، وقت آن رسیده که به هدف اصلی این نوشته یعنی قوانین ناظر بر ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین در این سه قلمرو فضا پرداخته و ببینیم که چه اتفاقی می‌افتد تا ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری با وجود قوانین نسبتاً مناسب در این زمینه اتفاق می‌افتد.

اما پیش از هر چیز باید تاکید شود که طبق بررسی‌های میدانی و تجربی، عامل اصلی ساخت و سازها و تغییر کاربری‌های غیر‌مجاز «نقض» قانون است. به عبارت دیگر قوانین در خصوص ساخت و ساز و کاربری زمین در ایران بی نقص نیستند اما این قوانین با وجود نواقصی که در آن‌ها دیده می‌شود و ما آن را در این بررسی در کانون توجه قرار داده و مسیرهای سوء استفاده از آن را مورد بررسی قرار داده‌ایم.

لیکن قوانین متعدد و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط با آن‌ها در مجموع چنان از احکام چند لایه برای جلوگیری از ساخت و سازها و تغییرات کاربری برخوردارند که اگر اراده‌ای در اجرا وجود داشته باشد، فرایند ناهنجاری که تغییر کاربری و ساخت و ساز غیرمجاز در ابعاد گسترده بوجود آورده را می‌تواند با استفاده از  مفاد و تبصره‌های قوانین موجود نیز به آسانی سد نماید.

دادستان کل کشور یعنی عالی‌ترین مرجع ناظر قانون نیز همین نکته را تایید می‌کند و در مصاحبه‌ای که در ارتباط با ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری‌های گسترده در گردنه‌ی حیران(در جاده‌ی بین آستارا – اردبیل)روی داده، گفته است که :« … در بارۀ مبارزه با زمین‌خواری، چه در رابطه با حفظ اراضی، منابع طبیعی و جنگل‌ها، تغییرکاربری غیرقانونی و…  ، قانون داریم . گیر ما، گیر کمبود قانون نیست» (http://www.khabaronline.ir 18/4/30).

 

اگر گیر ما کمبود قانون نیست، پس چیست؟پیداست که پاسخ آن به طور عمده همان طور که گفته شد ،« نقض» قانون توسط مجریان آن است که به ویژه در دهه‌ی اخیر با مسامحه و خلاف‌هایی گسترده روبرو بوده است.

با این حال بی‌تردید این تخلفات در پوشش قوانین موجود و در شکاف‌های بین آن هاست که انجام گرفته و می‌گیرد. بنابراین در این بررسی ما بیشتر به ضوابط و مقررات و قوانینی می‌پردازیم که منشاء تخلفات را معرفی می‌کند.

برای این که این بررسی از تقسیم‌بندی مناسبی برخوردار شود، بحث در همان قلمروهای سه‌گانه‌ی مدیریت فضا مورد بررسی قرار گرفته است تا نشان دهد که در هر قلمرو مدیریتی چگونه متخلفین با استفاده از اقدامات شبه قانونی و برخی از معدود ضوابط و مقررات موجود می‌توانند تخلف خود را انجام دهند.

اگر این مسیرها و درزها و شکاف‌های معدود قانونی و شبه قانونی شناخته شوند، امکان جلوگیری از این فرایندهای مخرب در اجرا(اگر اراده ای وجود داشته باشد) و به ویژه با نظارت نهادهای ناظر غیر دولتی سمن ها و سازمان نظام مهندسی( می‌تواند به نحو مناسب‌تری فراهم شود.

 

1: ساخت و ساز وتغییرکاربری غیر مجازدر قلمرو مدیریتی اول) محدوده ی روستا

چنان که گفته شد یکی از قلمروهای مدیریت فضا در ایران، محدوده ای است که طبق تعریف طرح هادی روستایی، «محدوده روستا» نامیده می شود. در این محدوده که توسط طرح هادی⁴ تعیین می‌شود، دهیار همانند شهردار ناظر و کنترل ساخت و سازها و تغییرات کاربری زمین را به عهده دارد.

نهاد دهیاری طبق  ماده – 194 قانون برنامه پنجم ، «مدیر ارشد روستا»  لقب گرفته و در همین قانون و آیین‌نامه‌ی مربوط ، دهیار علاوه بر اختیارات مندرج در قوانین موجود، از اختیارات جدیدی نیز بهره‌مند شده است که این اختیارات به هیچ وجه به نفع حفظ منابع طبیعی ارزشمند کشور ارزیابی نمی‌شود. از جمله در ماده – 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 194 قانون برنامه برای دهیار روستا علاوه بر اختیارات در قوانین موجود، اختیارات فوق العاده ای نیز افزوده شده است:⁰ « ماده2-  به

                                                        

5. ⁵. طبق تعریف آیین‌نامه نحوه‌ی بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمرانی محلی و ناحیه‌ای و … طرح هادی روستایی « عبارت است از طرحی که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود روستا، میزان و مکان گسترش آتی و نحوۀ استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تجاری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و نیازمندی‌های عمومی روستا بر حسب مورد در قالب مصوبات طرح‌های ساماندهی فضا و سکونت‌گاه‌های روستایی با طرح جامع ناحیه‌ای تعیین می‌شود»
6. 0. به گزارش خبرگزاری خانه ملت، بر اساس اصل 138قانون اساسی کل کشور، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامه و آئین‌نامه بپردازد، اما مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. مطابق

 

منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت‌های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین و علاوه بر وظایف مقرر در مقررات مربوط از قبیل ماده واحده قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا در روستاهای کشور– مصوب 1377- و ماده( 69) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب  شهرداران  مصوب 1375- و اصلاحات بعدی آن و ماده(10) اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها موضوع تصویب نامه شماره 56020/ت23674هـ مورخ

8/12/1380، وظایف زیر را (نیز)بر عهده دارد:

الف- تسهیل اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های دولت در روستا.

ب- پیگیری و هماهنگی فعالیت‌های خدمات‌رسانی دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در سطح روستا و در صورت ضرورت ارایه گزارش به مراجع ذیربط.

ج-گزارش وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی روستا در چارچوب دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور.

د- جلب مشارکت مردم در پیشبرد امور، رفع مشکلات و تحقق برنامه‌های توسعه روستا.

هـ- شناسایی ظرفیت‌ها و قابلیت‌های سرمایه‌گذاری و توسعه اقتصاد محلی روستا جهت انعکاس به دستگاه‌های اجرایی ذیربط.

• بهره‌برداری و نگهداری از اماکن عمومی، در صورت موافقت دستگاه‌های اجرایی ذیربط.
• ترویج الگوی معماری اسلامی- ایرانی در روستاها در چارچوب ماده(169 قانون).
• مدیریت بحران در حوادث غیرمترقبه در محدوده روستا با رعایت قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آیین نامه‌های مربوط.
• تهیه گزارش سالانه عملکرد ماده(194) قانون برای ارایه به بخشدار.

ی- تسهیل دریافت و باز پرداخت تسهیلات مالی- اعتباری توسط روستاییان»(تاکید از ماست)».

 

چنان که پیداست، دهیار هر روستا علاوه بر داشتن اختیارات برشمرده در قوانین موجود که پیشتر تصویب شده است، در آیین‌نامه این قانون نیز اختیارات وسیعی برای آن به عنوان مدیر ارشد روستا تعیین شده است. با توجه به این که طبق قانون تعریف محدوده و حریم شهر و روستا، دهیار متصدی

                                                                                                                                                                       

گزارش خانه ملت و سایت آن آیین نامه اجرایی ماده 194قانون برنامه پنجم که توسط دولت تصویب شده، به همراه شمار زیادی از مصوبات دولت رد شده است. ولی این اختیارات برای دهیار در ماده – 194قانون برنامه‌ی پنجم از ابتدای اجرای این برنامه اجرایی شده است.     .

 

نظارت بر ساخت و ساز در درون محدوده ی روستاست. همین اختیارات در بسیاری موارد ضمن تداخل وظایف با دیگر قوانین و اختیارات دستگاه های اجرایی دیگر، سبب ساز اقدامات غیر موجهی در خصوص ساخت و ساز و تغییرکاربری‌ها در درون محدوده‌ی بافت روستاها شده است که با هدف و روح قانون همسو نیست.

به عنوان مثال دخالت وسیع آن در ماده – 12 آیین‌نامه‌ی ماده –  194 قانون برنامه پنجم در موضوعی که مهاجرت معکوس از شهر به روستا نامیده شده است یکی از همین عوامل سبب ساز است( به این نکته باز خواهیم گشت). .

در بسیاری موارد اختیارات ویژه دهیار با توجه به سطح توانایی تخصصی نهاد مذکور می‌تواند حامل اشتباهات جبران‌ناپذیری دست کم در مقیاس محلی باشد و این اشتباهات چنان چه همه گیر وگسترده در دهیاری‌ها صورت گیرد، می‌تواند عوارض عمومی و بی شماری به دنبال داشته باشد. در هر حال دهیار موظف است طبق مصوبه‌ی طرح هادی و به ویژه نقشه‌ی کاربری زمین این طرح در محدوده ی روستا، مدیر و ناظر اجرای آن باشد. اما ببینیم چه اتفاقی می‌افتد که در درون این محدوده هم ساخت و ساز  و هم تغییرات کاربری غیر مجاز روی می‌دهد.  

 

1 . 1 .تبصره ی- 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، یک عامل مهم تغییرکاربری

چنان که می‌دانیم مهم‌ترین قانونی که در ایران تدوین شده تا جلوی تغییرات کاربری زمین‌های کشاورزی را بگیرد، قانونی است تحت عنوان «قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» که در سال 1374 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. این قانون در دولت نهم(سال1385) هم اصلاح و هم مفادی به آن الحاق شد. یکی از مفاد الحاقی که بدان افزوده شد و در قانون سال 1374 وجود نداشت، تبصره – 5 ماده – 1 این قانون است . در این تبصره آمده است:« اراضی داخل محدودۀ قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب، مشمول  ضوابط ِ طرح هادی بوده و از کلیۀ ضوابط  مقرر در این قانون«قانون حفظ کاربری اراضی» مستثنی می‌باشد» (تاکید از ماست).

پیداست که این تبصره ، هر گونه دخالت جهاد کشاورزی یعنی متولی اصلی کشاورزی در کشور را به طور قاطع و صریح از نظارت بر زمین‌های کشاورزی در داخل محدوده‌ی طرح هادی در روستا منع می‌کند. طنز قضیه در این است که جهاد کشاورزی طبق قانون بر زمین‌های کشاورزی داخل محدوده‌ی شهرها که در نقشه های کاربری طرح جامع شهر، تصویب می‌شود، نظارت دارد و اعمال نظر می‌کند.

لیکن بر زمین‌های کشاورزی در محدوده‌های روستایی طرح هادی که اهمیت مهم‌تری برای کشت و کشاورزی دارد بر طبق این تبصره‌ی قانونی از خود سلب اختیار کرده و آن را به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دهیار سپرده است.

این تبصره‌ی قانونی به ویژه در اراضی شمال کشور یعنی در استان‌های گیلان و مازندران که سکونت به صورت نقطه‌ای و خانه باغ در سطح تمام پهنه‌ی روستا پراکنده شده و سطح محدوده‌های روستا در طرح هادی برای یک روستا گاه به اندازه‌ی وسعت یک شهر 50 هزار نفری تعیین می‌شود سبب شده تا سطح وسیعی از زمین‌های کشاورزی علاوه بر بافت کالبدی روستا در درون محدوده‌ی طرح هادی قرار گیرد.

در نتیجه امکان تخلفات وسیع تغییر کاربری و ساخت و ساز غیرمجاز را در این منطقه‌ی پر ارزش از نظر کشاورزی و جنگل به آسانی میسر نماید. لازم است یادآوری شود که در نقشه‌ی کاربری زمین در درون محدوده‌های طرح هادی در این منطقه از کشور که بهترین زمین‌های کشاورزی همراه با منابع آب مکفی وجود دارد، ظاهراً برای پوشش دادن مراکز محلات  پراکنده‌ی بافت کالبدی در سطح روستا، بخش بزرگی از زمین‌های کشاورزی نیز در درون بافت روستا(محدوده ی روستا)قرار داده می‌شود.

در واقع با این عمل، بخشی از زمین‌های کشاورزی روستا از نظارت قانون حفظ کاربری اراضی خارج شده و در اختیار به اصطلاح مدیر ارشد روستا و بنیاد مسکن قرار گرفته و از نظارت جهاد کشاورزی و قانون حفظ کاربری اراضی خارج می‌شود.

این نکته نیز قابل یادآوری است که اگر در درون بافت کالبدی روستا که در طرح هادی محدوده ی روستا نامیده می شود، زمین کشاورزی و باغ وجود داشته باشد و در نقشه‌ی کاربری طرح هادی نیز به صورت کاربری کشاورزی تعیین و ثبت شده باشد.

این کاربری به لحاظ عرف قانون نمی‌تواند به کاربری دیگر اختصاص یابد مگر آن که ضرورتی برای تغییر کاربری و ساخت و ساز روی آن وجود داشته باشد. همین زمین‌ها هستند که خارج از نظارت قانون حفظ کاربری یکی از مفرهای ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری زمین را در سال‌های اخیر به خود اختصاص داده است.

بنابراین تاکید بر این نکته ضرورت دارد که واقع شدن زمین کشاورزی و یا باغ در درون محدوده‌ی طرح هادی به معنی این نیست که دهیار و بنیاد مسکن هر گاه که بخواهند می‌توانند به تغییر کاربری اراضی کشاورزی حتی اگر قانون آن را خارج از نظارت جهاد کشاورزی قرار داده باشد، بپردازند.

 

با توجه به تثبیت این کاربری‌ها در نقشه‌ی کاربری  مصوب طرح هادی، دهیار و بنیاد مسکن علی‌الاصول باید حافظ کاربری تثبیت شده در نقشه‌ی کاربری طرح هادی باشند لیکن با توجه به این که در تبصره ی 5 – ماده- 1 قانون حفظ کاربری، جهاد کشاورزی از نظارت بر زمین‌های کشاورزی این محدوده عملاً سلب اختیار شده) مشخص نیست که جهاد کشاورزی در زمان تصویب این قانون درمجلس چگونه به این  تبصره‌ی قانونی تن داده است.( دهیار و بنیاد در تحلیل نهایی ) و احتمالاً دربسیاری موارد با ارجح شمردن منافع محلی بر منافع ملی و منطقه‌ای ،( تصمیم خود را بدون نظارت جهاد کشاورزی هر طور بخواهند می‌توانند عملی کنند و کرده‌اند.

به عنوان مثال در خبرهای مربوط به تغییرات وسیع کاربری در گردنه‌ی حیران(در جاده ی بین آستارا – اردبیل) آشکار شد که ساخت و سازهای غیرمجاز و تغییر کاربری با استفاده از همین تبصره و با آوردن زمین‌های بیشتری از زمین کشاورزی و منابع طبیعی به درون محدوده‌ی طرح هادی ،بعد از خارج کردن آن از نظارت جهاد کشاورزی، راه این تخلفات را گشوده شده‌اند.

در مباحث پیرامون همین تخلفات، این نکته نیز به خوبی آشکار شده است:« نعیمی)نماینده آستارا: (ابتدا) برای 160 هکتار طرح هادی( روستا) تهیه شد و با اجرای آن، معابر ایجاد شد و قیمت زمین بالا رفت… ]بعداً[ به بهانه بازنگری طرح(هادی)، 100 هکتار دیگر اضافه کردند و شد 260 هکتار»)http://www.khabaronline.ir 94/5/23(. همچنین آقای قباد افشار رئیس سازمان امور اراضی کشور در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم در همین زمینه گفته است:« نیاز این روستا برای اجرای طرح هادی و ساخت مسکن و خدمات عمومی 30 هکتار اعلام شده اما 130 هکتار نیز بیشتر از این میزان، ساخت و ساز انجام شده و در مجموع 160 هکتار از اراضی کشاورزی را] به داخل محدوده ی روستا وارد کرده[، تغییر کاربری داده‌اند) www.tasnimnews.com1/0/30(.¹

 

یعنی برای توسعه ی آینده‌ی روستا تنها 30 هکتار زمین لازم بوده لیکن 160 هکتار زمین کشاورزی را به درون محدوده‌ی طرح هادی آورده‌اند. همین مسئول در مصاحبه‌ای دیگر به طور آشکاری گفته است که  تبصره – 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری یک ترفند برای تخلفات تغییر کاربری در طرح هادی بوده است:« افشار با اشاره به طرح‌های هادی روستایی اظهار داشت: در این بحث، زمین کشاورزی را داخل طرح قرار می‌دادند و آن را از شمول قوانین ما خارج می‌ساختند که براساس تفاهمنامه، ما و بنیاد مسکن طی سال گذشته، الحاق جدید به روستاها صفر شده و ما در حال بازنگری هستیم تا زمین‌هایی را که به شکل نادرست الحاق

                                                        

7. ⁷. لازم است یادآوری شود که آقای افشار مدیر کل امور اراضی نیز بر همان 160هکتار اولیه در طرح هادی تاکید دارد اما چنان که نماینده ی مجلس از آستارا اعلام کرده است بعد ًاً 100هکتار دیگر نیز به محدوده‌ی طرح هادی اضافه شده است. بررسی‌های ما نشان می‌دهد که ضمیمه شدن این 100 هکتار خوشبختانه با تغییر دولت در سال 1392 منتفی شده است.

شده‌اند، پس بگیریم  »((www. tofannews.ir. در مورد تفاهم‌نامه‌ی مورد بحث بعداً بحث خواهیم دید که این تفاهم نامه نیز هنوز حل کننده‌ی مشکل نیست و اشکالات اساسی دارد.

توالی فاسد همین تبصره و تخلفاتی که در پوشش آن انجام می‌شد پس از حدود یک دهه(از سال 1385 تاریخ تصویب این قانون) به ویژه در استان‌های شمالی کشور چنان بحران آفرین شده است که سرانجام تفاهم‌نامه‌ای بین بنیاد مسکن و جهاد کشاورزی در اواخر سال 1393 بسته شد که بر اساس آن سرانجام تبصره‌ی 5 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی در عمل) و نه در اصل قانونی آن( منتفی شده است.

 

در این تفاهم نامه آمده است که :« هر گونه الحاق اراضی به محدوده قانونی مصوب روستاها باید به تصویب مرجع ذیربط طرح‌های هادی روستایی برسد. ضمنا مطابق قوانین موجود در صورتی که اراضی مورد نظر دارای کاربری کشاورزی باشند، اخذ مجوز از کمیسیون تبصره ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها الزامی است».

در واقع پیش از این بر اساس تبصره -5 ماده- 1 قانون حفظ کاربری اراضی ،مجوز گرفتن از کمیسیون تبصره – 1 ماده – 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی که جهاد کشاورزی هم در آن عضویت دارد منتفی شده بود³. رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در رابطه با همین تفاهم‌نامه گفته است که :« این تفاهم‌نامه همکاری مشترک میان ما و سازمان امور اراضی کشور یک سرآغاز و همکاری گسترده در سطح استان‌ها از امروز است.

عمده این همکاری بر این پایه است که ما از این به بعد تغییر کاربری‌های اراضی داخل طرح‌های هادی روستایی را با موافقت سازمان امور اراضی انجام خواهیم داد(یعنی قبلاً با موافقت  امور اراضی انجام نمی دادیم) و با آن‌ها هماهنگ خواهیم شد. رئیس بنیاد مسکن تأکید کرد: تلاش خواهیم کرد از این پس برای حفظ اراضی کشاورزی و باغات همکاری بیشتری با سازمان امور اراضی کشور داشته باشیم، پس تفاهم‌نامه امروز می‌تواند در انجام این مهم ما را بسیار کمک کند»)www.irna.ir

1393/11/28

پژوهشگر مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران