نقد اجتماعی ماده صد قانون شهرداریها؛
در خدمت مفت‌سواریِ هم‌انبازها، سمندربازها
از اواخر سال ۱۳۹۸ و مقارن اپیدمی کووید ۱۹ رابطه‌ی کاری‌ام را بعنوان مشاور حقوقی و وکیل مدافع با شهرداری رشت کم وسپس قطع کردم. محل سکونت اصلی خود را به خارج از شهر انتقال دادم، لاجرم حدود شش سال بود که مستقیما با مسایل شهر روبرو نبودم. اخیرا بنا به دلایلی در محله سیاه اسطلخ دنبال آدرسی می‌گشتم که به واقع حیرت که نه، وحشت کردم. کوچه‌های قرن شانزدهمی تنگِ پر پیچ وخم با برج و باروهای پنج وشش طبقه، پوشیده از سنگ، تنگِ هم چیده شده است. افق دید گروتسک وآخر الزمانی که آسمان ابرآلود رشت تنگجایی خفه‌کننده‌ای را دامن زده و می‌توانم بگویم از جستجوی نشانی صرف‌نظر کرده از آن فضای مخوف فرار کردم.
اینجا در حوزه قانونی شهر آن هم منطقه یک و بخشی از منطقه چهار شهر رشت است. گویی خود شهری دیگر است. نسبتی با رشت ندارد. قرار بود شهر ما این‌گونه توسعه پیدا کند و مدرن شود؟ تیرهای چراغ برق در وسط کوچه‌ها شبکه‌ی عنکبوتی سیم‌ها را بدوش گرفته مغموم ایستاده‌اند. باید از لابه‌لای ماشین‌های رها شده درخمِ کوچه‌ها بگذری و بر پیشانی و کمرگاه این دیلاق‌های بدقواره نامهای پرطمطراقِ زرد را بخوانی! که از هویت معمارانه فقط همین نام را دارند. ساختمان سارینا، مارینا، اصغری، اکبری،……
به ساختمان اداری شهرداری که مراجعه می‌کنی یک طبقه مربوط به معاونت شهرسازی است که یکی از خطیر‌ترین وظایفش صیانت از طرح‌های کالبدی شهری و نظارت بر ساخت وساز شهری‌ست. دست ابزارهای متعددی هم دارد. لابد این قسمت از رشت فراموش شده بود که چنین به سرعت مورد تهاجم و تصرف بساز بگریزها، ناگزیرها، مهاجران و…قرار گرفته است. گویی مدیریت شهری به ابتذال بی‌سابقه‌ای کشیده شده باشد. به قول شاعر گمنام روس که گفته است:
روسیه گم کرده است/ روسیه را در روسیه/ اینجا همه رهبر‌اند/ اما/ کسی رهبری نمی‌کند/ روسیه، روسیه را گم کرده است/ در روسیه/ همچون پیر زنی کور/ که در مه/ دنبال گاو گمشده‌اش می‌گردد …..
روزی برای پیگیری پرونده‌ای به دیوان عدالت اداری رفته بودم. قاضی محترم، گلسار رشت را بهتر از من می‌شناخت و قیمت اراضی و ابنیه را به روز می‌دانست. به شوخی داستانی را تعریف کرد که حتما شنیده‌اید. روزگاری دانش آموزی که پدرش نماینده مجلس بود به همکلاسی که پدرش پاسبان دون پایه‌ای بیش نبود فخر می‌فروشد. پسر پاسبان به تمسخر می‌گوید: پدرت آنچه را که وضع می‌کند، پدرم در ازای پنج قران به آن می‌شاشد.
نخستین مقررات برای اداره شهرتحت عنوان قانون بلدیه شامل پنج فصل و یکصدو هشت ماده در خردادماه ۱۲۸۶خورشیدی وضع شده است. در این قانون علاوه بر اصلاح امور شهر، ساختن پارک‌ها و خیابان‌ها و میادین وآتش نشانی و بیمه ابنیه!!… وظایفی که امروز عهده‌ی دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی محسوب می‌شود نیز به رییس بلدیه “کلانتر سپرده شده است. مثل مراقبت از عدم قحطی و تامین آذوقه، تاسیس دارالمساکین و دارالعجزه. زنان حق رأی وکلای بلدی (اعضای انجمن شهر) را ندارند و اگر بنا یا زمینی بین چندنفر مشترک باشد، یک نفر راسا و به نمایندگی از بقیه شرکا در انتخاب وکلای بلدی شرکت می‌کند. یعنی رابطه بلدیه با شهروندان برپایه‌ی اموال منقول وغیرمنقول است و نخستین سنگ بنای کمیسیون‌ها در ماده۹۹ این قانون نهاده شده وتاکنون ادامه یافته است.
می دانیم که مهم‌ترین آمال مردم ایران در مشروطه خواهی داشتن قانون بوده و نخبگان آن روز ایران، اصلی‌ترین عامل بدبختی و عقب‌ماندگی ایران را از جهان غرب در نداشتن قانون می‌دیدند. رساله‌ی یک کلمه مستشارالدوله، سیاحتنامه ابراهیم بیگ (مراغه ای)، آثار میرزا ملکم خان، طالبوف، نریمانف، نسیم شمال، عارف قزوینی، دهخدا، ایرج میرزا و بسیارانی دیگر پر است از وااسفاهایی در رثای “قانون” که نداشتیم. قانون بلدیه اگر چه در مجلسی شتابزده تصویب شد اما در زمان خود قانون مترقی بحساب می‌آمد. با روی کار آمدن سلسله پهلوی و تغییر سریع چهره شهرها در سال ۱۳۰۹ قسمت‌هایی از قانون بلدیه قدیم منسوخ و در سی‌ام اردیبهشت قانون بلدیه جدیدی در هشت ماده تصویب شد. پرواضح است سبک قانونگذاری رومی ـ ژرمنی، نیازمند آیین نامه (نظامنامه)هایی است که حسب مورد بدنبال قانون اصلی زاده شوند. رویکرد این قانون بیشتر مربوط به تشکیلات و ساختار بوده و چرخش‌های سیاسی معنا داری را دامن زده است که از این مقاله خروج موضوعی دارد. در دوره پهلوی دوم وبا افزایش تعدا شهرها، مجددا در سال ۱۳۲۸ قانون تشکیل شهرداریها وانجمن شهرها تصویب شدکه ایضا رویکرد اصلاح تشکیلاتی داشت.
چهارمین قانون شهرداری از سوی دولت دکتر محمد مصدق بنابر اختیارات مصوب مرداد۱۳۳۱ باعنوان لایحه قانونی شهرداری در ۹۵ ماده به مجلس تقدیم و در یازده آبان همان سال تصویب شد.
پنجمین قانون شهرداریها که اکنون نیز بعنوان قانون حاکم و مرجع محسوب می‌شود در تیرماه۱۳۳۴ تصویب شد و تاکنون همان متن قانونی با حفظ شاکله با اصلاحات متعددی مواجهه شده است. آنچه در قانون بلدیه ۱۲۸۶ بعنوان کمیسیون پیش بینی شده بود موجبات تشکیل کمیسیون‌هایی را در حاشیه‌ی تشکیلات شهرداری فراهم کرد که برجسته‌ترین آن اصلاح قانون شهرداریها در سال ۱۳۴۵ و تکلیف شهرداری به صدور پروانه ساختمانی و نظارت پس از صدور و همچنین الزام شهروندان به اخذ “پروانه” ساختمانی است که در نتیجه‌ی آن کمیسیون موسوم به “کمیسیون ماده صد ” بعنوان مرجعی شبه قضایی برای رسیدگی به تخلفات ساختمانی است. درسال ۱۳۵۲ که کشور در شتاب توسعه اقتصادی قرار داشت و انتظام اجتماعی بعنوان مولفه‌ی اساسیِ جوامع مدرن به چشم می‌آمد، تبصره یک به ماده صد افزوده شد که به‌موجب آن اصل بر قرار دادن ضمانت اجرای تخریب برای ساختمان‌های بدون پروانه و خلاف اصول سه گانه فنی، بهداشتی و شهرسازی بود.
از آنجا که شکاف اجتماعی و نامتوازن بودن توسعه مانع از تحقق داعیه‌ی قانونگذار در تصویب ماده صد بود، عملا تا انقلاب سال ۵۸ کمیسیون ماده صد در بسیاری از شهرداریها فعالیتی نداشت.
ظاهرا ماده صد قانون شهرداریها با اصل تسلیط (حدیث نبوی:الناس مسلطون علی اموالهم) مباینت دارد وهم از اینرو پس از انقلاب و از سال۵۸ تبصره‌هایی به ماده صد افزوده شد تا اثر آن ضمانت اجرای حداکثری را کم کرده واصطلاحا زهر آن را بگیرد.!!
روحیه‌ی انقلابیگری وبرداشت قشری از کلید واژه‌های مستضعفان وارثان زمین‌اند وبسط عدالت اجتماعی عملا قوانین محدودکننده ونظارتی زیر رویکردهای انقلابی دفن شد و سکونت‌گاه‌های غیر رسمی بنحو بی قاعده و غیرقابل کنترلی در حاشیه‌ی شهرهای بزرگ رشد سرطانی به خود گرفت. طرح‌های کالبدی شهرها (طرح‌های جامع و تفصیلی) که در زمره مقررات تکلیفی و الزام آور بحساب می‌آمدند، عملا تعطیل شدند و هشت سال جنگ فرساینده این فرایند زیانبار را تسریع بخشید.
دهه هفتاد و حاکمیت تکنوکراسی موسوم به دوران سازندگی موجب شد به بحران‌ها و ظرفیت‌ها در حوزه مدیریت شهری نگاه عمیق‌تری بشود. این حرکت در دوران اصلاحات با ایجاد دپارتمان‌های رسمی و غیر رسمی ناشی از توسعه‌ی نیم‌بند گفتمان سیاسی به حوزه‌های مدیریت شهری نیز سرایت کرد و انتظار می‌رفت مقررات حاکم بر کالبد شهر و زندگی شهری تغییرات قابل‌توجهی را تجربه کند. مظهر مدیریت تحول‌گرا در این دوره، تغییر چهره پایتخت در سال‌های مدیریت بی‌محابای غلامحسین کرباسچی مشاهده می‌شود که با نمایش محاکمه‌ی وی، نقطه‌ی پایان مدیریت جسورانه شهری زده گذاشته می‌شود. احیای انجمن‌های شهر با عنوان شوراهای اسلامی شهر، چیزی نبود جز سبک کردن ذمه حکومت از مشکلات و زخم‌های عمیق مدیریت شهری. گویی افسار مادیانی نحیف وشَل را به گردن خودش افکنده و به امان خدا رهایش کرده باشند. حکومت که منابع درآمدی کشور را در تصرف دارد، ناگهان شهرداریها را از خود جدا می‌کند و می‌خواهد خودشان با مشکلات و هزینه‌ها مواجه شوند ودرعین حال با تاسیس سازکارهای جدید مثل سازمان شهرداریها ذیل وزارت کشور، استیلای سیاسی خود را برمدیریت شهری حفظ می‌کند.
از این دوره است که شاهد فعالیت جدی کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداریها، البته نه بعنوان مرجع نظارتی و بازدارنده‌ی تخلف ساختمانی که به مثابه منبع اصلی درآمدی در شهرداریها هستیم.
فقط پرونده‌های کیفری فساد مالی (ارتشاء) که در چند دهه اخیر پیرامون کمیسیون‌های ماده صد تشکیل و منجر به آرای محکومیت شده نشان می‌دهد که این ساختار اداری با حفظ ظاهری نام خود، فعالیتی یکسره دیگر گونه در ساحت مالی و تامین بودجه شهرداریها دارد. کافی‌ست به مناطق مختلف شهری بویژه شمال اقتصادی آن کنجکاوانه چرخی بزنید. شهروند آلامد و معروفی در گلسار رشت، قطعه زمینی را که دارای کاربری ورزشی است به بهایی ناچیز می‌خرد. از شهرداری پروانه‌ی دو یا سه طبقه بنای با کاربری ورزشی می‌گیرد. در عمل متجاهرانه و گردن افراشته شش یا هفت طبقه واحدهای تجاری و مسکونی می‌سازد. اینکه از این تخلف چقدر سود برده وکلاه از سر می‌پراند به کنار، عمارت پهن پیکر ایشان نور و هوا وداده‌های حیاتی را از مجاورین گرفته و کیفیت زندگی آن‌ها را به‌نحو آشکاری تنزل داده است. این شهروند محترم خلافکار دل به شریکی گرم داشته که بخشی از این غارت حقوق مردم را باو تقسیم کند. با شهرداری. کمیسیون ماده صد نیز بین محذور و معذور ومصلحت وسیله ساز این سوء جریان می‌شود اگرچه ظاهرا دارد موافق تباصر ذیل ماده صد عمل می‌کند وکرده است. این اجحاف آشکار روان جامعه را ویران می‌کند. مؤثرترین بازدارنده‌ی توسعه است. تجاوزیست آشکار به حق شهروندان که هزینه‌های زندگی در شهر رشت را پرداخت می‌کنند و از آن محروم می‌شوند.
می گویند ناصر الدین شاه که لابد چوب خشک نبوده و هوش و قریحه خوبی داشته است در مشاهده مغرب زمین به اعجاز قانون پی برده و مستشار به گمانم اطریشی ” کنت دمونت فرت” می‌خواهد که برای ایجاد نظمیه قانونی بنویسد. او کتابچه‌ای شامل ۵۸ماده می‌نویسد که به قانون یا “کد کنت” معروف شد وظاهرا از نخستین متون قانونی دوران جدید ایران است. بخشی از این مقررات مربوط به اخذ عوارض از مالتجاره‌ها در سرحدات است. شاه کتابچه‌ی کنت را توشیح ملوکانه کرده وجهت اجرا به ولایات ممالک محروسه ایران ابلاغ می‌کند. چند روز پس از آن یکی از شاهزاده‌ها از بادکوبه مقدار معتنابهی شیشه وارد کرده و با مانع عوارض جدید مواجه می‌شود. نامهای به حضرت پادشاه می‌نویست که فدای تاج جواهر نشانتان بگردم .من این عوارض را در معامله‌ی خود لحاظ نکرده بودم لاجرم اگر عوارض پرداخت شود متضررو شاید فدوی مفلس و ورشکسته شود. نامه را شبانه علیا مخدره به شاه می‌رساند و اوباید دل ضعیفه را بدست آورد و ناگزیر ازحمایت ازخانواده است، کنت را فرا می‌خواند که چاره‌ای بیاندیشد. کنت از درِ اظهار عجز در می‌آید که شاها، قانون ابلاغ شده و استثنا بردار نیست .اما او هم باید دل شاه را بدست آورد، سر انجام با الحاق تبصره‌ای به قانونی که هنوز امضایش خشک نشده، از آن رفع اثر می‌کند.
این رسم در این مملکت ماند که هر قانونی تبصره‌ای و گریزگاهی دارد. تبصره‌های ماده صد همان گریزگاه‌ها هستند که شهر ما را به این روز کشانده‌اند.
طرفه اینکه در تدوین قانون شهرداری کشور ما از کشور‌های غربی بویژه قانون شهرداری‌های فرانسه گرته برداری شده است. سال‌هاست در آن کشورها مقررات ملی شهرسازی وطرح‌های تفصیلی بصورت سلسله مراتبی برساخت وسازها نظارت دارند. در فرانسه چنان حقوق عمومی شهروندان محترم است که برای ساخت وساز‌های بیش از ده هزار متر و ارتفاع بیش از پنجاه متر، صدور پروانه ساختمانی مستلزم نظر خواهی عمومی است و شهروندان مستقیما در این فرایند نقش تعیین کننده دارند. در صورت عدم رعایت پروانه موضوع وصف مجرمانه دارد و اشخاصی که مباشر یا سبب ساز رفتار مجرمانه بوده‌اند علاوه بر جزای نقدی ممکن است به تحمل کیفر زندان محکوم شوند.
در کشور ما پس از چند دهه هنوز تجاوز به حقوق عمومی نه جرم که تخلف بحساب می‌آید.
اینکه چرا در کشور ما اراده جدی برای اصلاح وبازنگری اساسی در قانون شهرداریها شکل نمی‌گیرد، بخشی مربوط به سمند بازی و منافع و انگیزه‌های سیاسی است. کم نیستند رجال سیاسی که از حوزه مدیریت شهری و با بهره مندی از قوانین گل و گشاد یا فقر قانونی برای خود جایگاه رأی و سکوی دستیازی به قدرت درست می‌کنند. اگر قوانین درحوزه ساختارها و فرایندها بخردانه بروز رسانی شود، کار بر بعضی‌ها دشوار خواهد شد.
در جامعه‌ی بحران زده‌ی ما که سامانه‌ی اخلاق زیر بار سود انگاری و رانت جویی له شده است یگانه راه برون رفت از این فجایع شهرسازی و معماری که آسیب‌های گسترده و چندوجهی به جامعه وارد می‌کند، در گام اول جرم‌انگاری است و تعیین مجازات. شگفت آور است اگر کسی در معابر عمومی متجاهرانه مردم را تهدید کند با اتهامات مختلف مجرمانه از اخلال در نظم عمومی تا محاربه مواجه می‌شود که ممکن است به اعدام محکوم شود. اما همین فرد اگر حق زندگی و بهداشت بصری و روانی و رفاه اولیه‌ی مردم را مورد تجاوز قرارداده و کسب و کار خود قرار دهد نه تنها مجرم محسوب نمی‌شود که متخلفی است که ادعای سازندگی و کارآفرینی هم می‌کند.
در مرحله بعد و پس از جرم انگاری، بروز رسانی مقررات با رویکرد توسعه و عدالت اجتماعی است.
تا آن روز چه از هویت رشت باقی مانده باشد، خدا می‌داند.