وقتی فهرستبها قرار بود نظم بیاورد، اما ضعف در برآورد و نظارت میتواند هزینه را بالا ببرد.
یک سوال ساده دارم؛ سوالی که به نظرم بد نیست مدیران شهری، اعضای شوراها، ناظران و حتی خود پیمانکاران یکبار جدی به آن فکر کنند. چرا هر سال برای رفت و روب و جمعآوری زباله پول بیشتری هزینه میکنیم اما در بسیاری از شهرها رضایت مردم از تمیزی شهر افزایش نمییابد؟
پاسخ را نباید تنها در عملکرد کارگر یا پیمانکار جستوجو کرد. گاهی مساله در مراحل قبلتر اتفاق افتاده است؛ همان زمانی که اسناد مناقصه نوشته شده و قیمتپایه قرارداد شکل گرفته است.
فهرستبها قرار نیست دشمن شهرداری باشد. اتفاقا فلسفه فهرستبها ایجاد نظم، وحدترویه و یک مبنای مشخص برای برآورد و پرداخت در قراردادهای عمومی است. مساله زمانی آغاز میشود که این ابزار تخصصی با برآورد نادرست، احجام غیرواقعی، جابهجایی نامتناسب فعالیتها یا نظارت ضعیف وارد یک قرارداد شود. آن وقت ممکن است قراردادی از نظر شکلی کاملا مرتب باشد، اما از حیث چارچوب های اقتصادی برای شهر گران باشد و این دو موضوع یکی نیستند.
مساله تنها «تعداد کارگر» نیست. خدمات رفتوروب و جمعآوری پسماند با بسیاری از پروژههای عمرانی تفاوت دارد. بخش بزرگی از هزینه این خدمات به نیروی انسانی مربوط است. از طرف دیگر، شهرداریها در بسیاری از شهرها با یک واقعیت اجتماعی روبهرو هستند: نیروهایی وجود دارند که به دلایل مختلف، کاهش یا خروج آنها به سادگی امکانپذیر نیست. در همان شهر ممکن است برای رسیدن به نظافت واقعی، به نیروی کارآمد بیشتری هم نیاز باشد؛ اما شورا یا مدیریت شهری با کاهش و افزایش نیرو مخالفت کند.
اینجا یک تناقض شکل میگیرد: شهر نیروی بیشتری میخواهد، اما مدیریت شهری نمیتواند یا نمیخواهد ساختار نیروی انسانی را اصلاح کند. وقتی همین وضعیت وارد قرارداد پیمانکاری میشود، مساله پیچیدهتر میشود. پیمانکار خصوصی اصولا باید بتواند در چارچوب قانون و قرارداد، نیروی انسانی خود را متناسب با کار مدیریت کند؛ اما اگر شهرداری عملا در این ساختار مداخله کند، پیمانکار یکی از مهمترین مزیتهای بخش خصوصی، یعنی امکان مدیریت و افزایش بهرهوری نیروی انسانی، را از دست میدهد.
در نتیجه ممکن است پول بیشتری خرج شود، اما الزاما کار بیشتری تحویل نگیریم. بنابراین فهرستبها؛ مشکل نیست، نحوه استفاده از آن مهم است. اگر قیمت پایه قرارداد درست محاسبه شود، احجام واقعی باشند و نظارت دقیق اعمال شد، فهرستبها میتواند ابزار مفیدی برای کنترل قرارداد باشد. اما باید یک واقعیت را هم دید.
در شرایط اقتصادی متغیر، فاصله میان قیمت پایه و قیمت واقعی روز اجرای کار میتواند پیمانکار را با ریسک مواجه کند. تعدیل نیز برای جبران تغییرات قیمت در طول اجرای پیمان طراحی شده است. بنابراین اگر قیمت پایه درست محاسبه نشده باشد یا شاخصهای تعدیل با تأخیر ابلاغ شوند، ممکن است پیمانکار برای جبران ریسک خود پیشنهاد بالاتری ارائه کند. این موضوع میتواند بخشی از یک پلوس بالا را توضیح دهد.
اما توجیه هر پلوس بالایی هم نیست. وقتی پیمانکاری با درصد بسیار بالا وارد مناقصه میشود، باید پرسید:
– قیمت پایه چگونه محاسبه شده است؟
– آیا احجام واقعی بودهاند؟
– هزینه نیروی انسانی چطور دیده شده است؟
– تعدیلهای آینده چه اثری بر رقم نهایی خواهند داشت؟
– و در نهایت، شهرداری در پایان قرارداد دقیقا چقدر پرداخت خواهد کرد؟
قیمت قرارداد همان عددی نیست که روز مناقصه روی کاغذ نوشته میشود؛ باید هزینه نهایی آن را در تمام دوره اجرا دید. خطر اصلی، جایی است که «کار» گم میشود. در قرارداد خدمات شهری، شهرداری باید بداند دقیقا چه چیزی میخرد؛
– چند کیلومتر معبر باید نظافت شود؟
– با چه تناوبی؟
– با چه کیفیتی؟
– چه میزان پسماند باید جمعآوری شود؟
– چه تعداد مخزن و چند بار باید تخلیه شود؟
– و برای هرکدام چه مبلغی پرداخت خواهد شد؟
اگر به جای پاسخ به این پرسش ها، قرارداد بیش از اندازه حول «تعداد نیرو» شکل بگیرد، نظارت از نتیجه کار به تعداد منابع منتقل میشود. در حالی که مردم به تعداد کارگر نگاه نمیکنند؛ به تمیزی و پاکیزگی شهر نگاه میکنند.
این نکته به معنای نادیده گرفتن حقوق کارگران نیست. اتفاقا حقوق قانونی و امنیت شغلی آنها باید کاملا حفظ شود. اما نباید ضعف طراحی قرارداد، هم به کارگر فشار بیاورد، هم هزینه شهرداری را افزایش دهد و هم در نهایت کیفیت خدمت را کاهش دهد.
مشاور، یک امضا نیست. یکی از مهمترین نقاط این زنجیره، مرحله تدوین اسناد مناقصه است.
کسی که اسناد یک قرارداد چندساله پسماند را تنظیم میکند، تنها چند جدول و ردیف فهرستبها را کنار هم نمیگذارد؛ او در واقع دارد مدل اقتصادی یک تعهد عمومی را طراحی میکند.
بنابراین پرسش مهم این نیست که آیا شهرداری مشاور داشته است یا نه.
پرسش این است:
– آیا مشاور، پسماند را میشناخته است؟
– آیا میدانسته تفاوت میان خرید «نیرو» و خرید «خدمت» چیست؟
– آیا آثار تعدیل را دریافته؟
– آیا احجام را از روی واقعیت شهر استخراج کرده؟
– آیا میدانسته یک آیتم را در کدام فصل قرار دهد؟
– و آیا میتوانسته بعدا از اسنادی که خودش نوشته در برابر شهرداری و پیمانکار دفاع کارشناسی کند؟
اگر پاسخ این پرسشها روشن نباشد، عنوان «مشاور» بهتنهایی هیچ مشکلی را مرتفع نمیکند.
حالا باید به پرسش اصلی باز گردیم. مساله فهرستبها نیست. مساله پیمانکار هم به خودی خود نیست. مساله، سیستمی است که ممکن است قیمت را افزایش دهد، اما خروجی را به همان اندازه افزایش ندهد.
اگر چنین اشکالی تنها در یک قرارداد باشد، میتوان آن را یک خطای کارشناسی دانست. اما اگر یک روش اشتباه در دهها قرارداد تکرار شود، دیگر با یک اشتباه روبهرو نیستیم؛ با یک گلوگاه ساختاری مواجهیم.
در استانی که سالانه هزاران میلیارد تومان برای رفتوروب، جمعآوری و انتقال پسماند هزینه میشود، حتی چند درصد خطا هم عدد کوچکی نیست.
راهحل هم حذف فهرستبها نیست. راهحل، برآورد واقعی، مشاور واقعاً متخصص، احجام قابل اندازهگیری، نظارت مستقل و جدی بر اجرای قرارداد و پرداخت بر مبنای کار انجامشده است.
در نهایت مردم نه فهرستبها تحویل میگیرند، نه صورتوضعیت.
مردم شهر را تحویل میگیرند. اگر شهر تمیز نیست، باید شجاعت داشته باشیم و از خودمان بپرسیم:
اشتباه دقیقا کجا اتفاق افتاده؛ در خیابان، در اجرای قرارداد، یا خیلی زودتر، پشت میز تدوین اسناد مناقصه؟